“嬰幼兒奶粉”事件后，在政府、企業(yè)等各方共同努力下,奶站管理和奶源發(fā)展出現了明顯變化，很多地方在實踐中也形成了一些有益的經驗。但是，在當前特殊的宏觀經濟形勢和奶業(yè)市場條件下，奶站管理和奶源發(fā)展還存在著諸多問題和困難。我們受農業(yè)部奶業(yè)管理辦公室的委托，對內蒙古、寧夏、陜西、山西、河北、遼寧、河南、重慶、四川9個省份15個市(區(qū))的奶站管理和奶源發(fā)展現狀進行了實地調研，共走訪奶站65家。本文在實地調查的基礎上，就為打造“質量安全得到保障、奶農利益得到保護、原奶生產得到促進、奶源市場得到穩(wěn)定”的中國奶業(yè)提出若干建議。
        奶站管理和奶源發(fā)展中存在的問題
        奶站管理中的主要問題  奶站發(fā)證工作總體進展較慢。由于各省奶站數量和發(fā)證尺度把握的差異較大，發(fā)證情況也存在很大差異：有的省份個體奶站數量較大，標準化程度參差不齊，難以在短時間內完全過渡到乳品企業(yè)、養(yǎng)殖場和合作社三個主體，發(fā)證的進展比較緩慢；有的省份發(fā)證尺度相對把握較寬，發(fā)證比例很高；也有的省份認為奶站驗收發(fā)證細則不夠詳細，尺度把握較為謹慎，甚至部分地區(qū)還沒有全面開展發(fā)證工作。截至2009年3月，陜西、山西、寧夏三省累計核發(fā)生鮮乳收購許可證占全省登記奶站數量的比例分別為32％、22.9%和2.5％。
        養(yǎng)殖小區(qū)地位尷尬。養(yǎng)殖小區(qū)并非《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》規(guī)定的三大合法主體之一。從產權角度看，養(yǎng)殖小區(qū)依然屬于個體私營奶站，而它又有別于那些沒有固定交奶戶的個體私營奶站。鑒于其在奶牛養(yǎng)殖規(guī)?；?、標準化等方面的作用，很多地方政府正在積極推進散戶進小區(qū)的工作。因此，養(yǎng)殖小區(qū)目前的地位十分尷尬，主體過渡的難度還很大。
 合作社奶站的作用不明顯。奶農專業(yè)合作社是《條例》中明確規(guī)定的三個投資主體之一。但是從調研情況看，目前的奶農合作社發(fā)展較慢、數量很少，對保護奶農利益、保障質量安全的作用還十分有限。一些地區(qū)即使強行推進個體奶站過渡，也往往多為“虛”的合作社，流于形式，沒有實現奶農專業(yè)合作社應有的功能。
        “駐站員”制度的作用有限。奶站清理整頓過程中一個較好的經驗就是企業(yè)或畜牧部門派駐站員參與對奶站的管理；如蒙牛和伊利兩家企業(yè)就在其直管、托管、監(jiān)管的每一個奶站都派駐了駐站員，對生鮮乳的收購過程和質量控制方面進行監(jiān)督和管理。四川眉山地區(qū)的奶站也大多由當地畜牧部門派專人進行駐站監(jiān)督。但對于企業(yè)來說，由于奶站數量眾多，駐站員的培訓、管理、工資等開支龐大，再加上監(jiān)督所用檢測器具等相關設備的成本很高，企業(yè)接管奶站的能力有限。盡管駐站員制度一定程度上提高了原奶質量，但是不負責、不敬業(yè)的駐站員比例很大，奶站奶質不合格的情況依然屢屢發(fā)生。對于畜牧部門來說，由于人員編制有限，也難以派出如此龐大的監(jiān)管隊伍。另外，基層農牧業(yè)部門在人力、財力等各方面捉襟見肘，使得駐站監(jiān)督的效果大打折扣。
 監(jiān)管范圍不斷擴大，但監(jiān)管力量較為薄弱?！皨胗變耗谭邸笔录螅嚓P職能部門在違禁添加劑、生產流通環(huán)節(jié)等各方面的監(jiān)管范圍在不斷擴大，監(jiān)管任務日益繁重，監(jiān)管能力和手段還不適應當前工作的要求。由于監(jiān)管力量的薄弱，很多地方對奶站的日常監(jiān)管還不夠，執(zhí)法力度尚待加強。從調研的情況看，盡管大多數奶站基本建立了衛(wèi)生消毒制度、生鮮奶日常檢測制度、質量監(jiān)督員工作制度等規(guī)章制度，但是生鮮乳收購、銷售、檢測等三項重要記錄還沒有得到完全落實：沒有填寫、臨時填寫、填寫不完整的情況十分普遍。同時，一些地方的奶站雖然各種證照(收購證、防疫證、健康證等)都已齊全，但衛(wèi)生條件仍然較差，擠奶手段和程序上也都存在著很多安全隱患。
 奶站補貼水平仍需進一步提高。目前，各地奶站的機械設備、檢測儀器等配置水平總體還較低。但購置補貼等優(yōu)惠政策多數僅針對新建奶站或新購置機械設備而制定的，對于已具有相關機械設備但承受著較大生存壓力的奶站，還沒有具體的相關政策扶持。因此，已有奶站，特別是規(guī)模較大的奶站，目前享受到的擠奶機械購置補貼還較低。
         奶源發(fā)展中存在的主要問題  乳品加工企業(yè)少收、限收、拒收生鮮乳現象較多。目前，奶源發(fā)展的最大問題來源于產業(yè)鏈下游，即乳制品消費市場低迷，乳品企業(yè)的銷售量銳減，庫存增加，進而減少了生鮮乳收購量，降低了鮮奶收購價格，出現了賣奶難和奶款兌現難等狀況。如在山西太原市小店區(qū)的調研中發(fā)現，無論是規(guī)?；B(yǎng)殖場的奶站還是養(yǎng)殖小區(qū)的奶站，目前每個月均會被乳品企業(yè)因各種理由拒收3次~5次，而奶站對此毫無辦法。此外，北方部分地區(qū)還出現了企業(yè)拖欠奶農奶款的現象，最長拖欠時間達5個月，奶農缺乏流動資金，虧損十分嚴重。
         奶站基礎設施建設總體較為落后，檢測能力有待提高。奶站建設是奶源發(fā)展中極其重要的內容。據了解，有毒有害物質檢測的時間較長(需2小時~3小時)；檢測費用也較高，奶站無法逐戶地進行全面檢測，而只能對基本的理化指標進行初步檢測。若某戶牛奶出現問題，也只有等到問題奶與合格奶混合后一并送交乳品企業(yè)后才能檢測出來。這樣往往導致許多沒有問題的奶農受到牽連和蒙受損失。另外，奶站普遍缺乏專業(yè)技術人員，原奶質量的初步把關還不夠，急需對奶站工作人員和儀器操作人員進行相對完整的專業(yè)技術培訓。
 奶站的社會化服務功能不到位?！皨胗變耗谭邸笔录?，由于政府、企業(yè)對奶站的管理十分嚴格，特別是企業(yè)對收奶標準十分苛刻，嚴重影響了奶站自身的盈利水平。奶站盈利水平的下降，必然導致奶站社會化服務功能的萎縮：奶站原先在飼料、防疫、技術指導等方面的服務內容大大減少，大多數奶站重點都聚焦在原奶干物質、抗生素等質量指標能否合格，而不是想方設法提高收奶范圍內牛奶的生產能力。這就導致“奶站所收奶質量難以提高-奶站盈利下降-奶站奶業(yè)社會化服務功能弱化-奶農生產水平和質量水平更加難以提高”的惡性循環(huán)。
         倒奶補償機制不完善，奶農風險保障能力弱。由于散戶的奶是經過奶站混合到一起后送交企業(yè)，企業(yè)再對整罐奶進行檢測，因此只要其中一戶的奶不合格，都會影響其他奶農。從調查來看，倒奶后企業(yè)、奶站對無問題奶農的損失基本不予賠償。多數情況是，奶站經過留樣測驗，公布問題奶戶名單，由奶戶之間進行協(xié)調(主要采取誰出問題，誰負責賠償的辦法，但多數奶農難以支付賠償)。奶站將損失某一批次的管理費(主要為收這部分奶的水、電、人工等成本)，而奶農則將損失當日生鮮乳的全部成本。企業(yè)和奶站的這種風險“轉移”機制，對處于弱勢地位的奶農而言是極為不利的。因此，為保護奶農利益，維持其養(yǎng)牛信心，急需建立奶農風險保障機制。哪個牌子好比較防曬霜排行榜曬后好用潤唇產品推薦曬后好用化妝水
 奶源基地建設相對滯后。首先，散戶多，難集中。特別是山區(qū)和牧區(qū)，在短時間內實現奶牛的集中飼養(yǎng)或完全進園難度很大。其次，奶源基地的交通條件相對落后。第三，奶牛養(yǎng)殖場(區(qū))建設相對落后。另外，奶牛建檔、養(yǎng)殖場(區(qū))的備案等工作也存在著標志不一致，管理不統(tǒng)一等問題，阻礙了生鮮乳質量安全追溯體系的完善。
重點政策與建議
 進一步加強對個體私營奶站的管理，推動經營體制的創(chuàng)新  在奶業(yè)危機和金融危機的“雙重危機”下，實現奶站平穩(wěn)過渡，就必須對占大多數的個體私人奶站進一步加強管理和持續(xù)監(jiān)督，使之真正符合標準化、規(guī)范化等要求。在推進個體私營奶站經營主體轉換的過程中，不強行推進企業(yè)收購奶站，也不有意引導不符合條件的奶站領辦合作社。建議在自愿的原則下，加快企業(yè)托管的進程，減少奶農與乳制品加工企業(yè)的中間環(huán)節(jié)；并根據實際情況探索符合本地奶業(yè)發(fā)展的新型奶站經營模式。
        健全奶站管理標準，謹慎推進發(fā)證工作  針對目前奶站管理辦法不夠詳細的問題，各地要對合格奶站的基本標準因地制宜地加以明細。在生鮮乳收購證的發(fā)證過程中，對奶站建設的報批申請、注冊登記、資質審查等審批程序進行監(jiān)管。加強對生鮮乳收購站建設場地、設備、衛(wèi)生、人員和環(huán)保等條件的審查，推動奶站健全生鮮乳購銷臺賬、收售奶記錄、設備消毒、生鮮奶質量自檢等制度。對于已經發(fā)證的生鮮乳收購站要加快建立奶站監(jiān)督檢查、例行監(jiān)測、質量監(jiān)督員工作規(guī)范等制度。盡早將奶站監(jiān)督管理工作納入制度化、規(guī)范化的軌道。
         嚴格合作社奶站的審批，規(guī)范合作社的運作  對于向合作社方向轉化的個體私營奶站，發(fā)證部門要嚴格審批，防止出現虛假合作社的現象。對于已經發(fā)放生鮮乳收購許可證的，要積極引導，加強專業(yè)合作社奶站的自身組織建設，建立真正的合作社制度，擴大奶農在合作社中的數量，賦予奶農管理合作社的權力，實現真正的合作社運作方式。對于不符合合作社要求的，要限期整改，整改仍達不到要求的，要堅決取消合作社資格，甚至予以關停。
        加大奶站扶持力度，完善奶站自身建設  為了使生鮮乳收購站具備與檢測項目相適應的化驗、計量、檢測儀器設備，配備相應專業(yè)技術人員，實現按乳品質量安全國家標準對本站收購的生鮮乳進行常規(guī)檢測；各地應認真實施相關奶站建設規(guī)劃和奶源發(fā)展計劃，進一步加大對奶站基礎設施建設的投入力度，抓緊生鮮乳收購站購機補貼和扶持工作，提高機械補貼力度，爭取使有購機愿望的生鮮乳收購站主體都能得到優(yōu)惠政策的支持，確保補貼政策按時規(guī)范地落到實處，使奶站裝備水平和自身建設上一個臺階。
 強化養(yǎng)殖環(huán)節(jié)管理，加強奶源基地建設  有條件的地方要加大對標準化奶牛養(yǎng)殖小區(qū)、規(guī)模養(yǎng)殖場的投入與管理力度，對有一定規(guī)模的奶牛場，爭取以縣為單位，實施養(yǎng)殖備案和代碼制度管理。推進牛奶生產、飼草飼料、疫病防治標準化生產技術，建立投入品和動物疫病治療記錄。對于散戶，要提高其法制意識和養(yǎng)殖的技術素質，從源頭上提高生鮮乳質量。建議在加強指導和監(jiān)管的同時，有計劃有條件地推動成立奶農合作社，發(fā)展和培育奶牛養(yǎng)殖大戶，逐步引導奶牛散養(yǎng)戶的集中化和規(guī)?；?，切忌強行取消農戶散養(yǎng)。
 健全奶業(yè)社會化服務體系，穩(wěn)定原奶生產  首先，加強技術人員統(tǒng)籌管理，發(fā)揮各級、各類服務組織作用，做好飼養(yǎng)管理技術指導、奶牛選購和疫病防控等工作，提高生鮮乳質量。其次，加快品種改良步伐，提高奶牛單產水平。第三，協(xié)調農業(yè)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行和農村信用社等金融機構，加大對乳品加工企業(yè)建立、接管生鮮乳收購站的信貸支持，并考慮給予適當的財政貼息補助。
        加快進行奶農風險保障體系建設，保障奶農利益  奶農在整個奶業(yè)產業(yè)鏈中處于弱勢地位，需要加快建設奶農風險保障體系。一是制定統(tǒng)一規(guī)范的生鮮乳收購合同，規(guī)范生鮮乳交易行為。二是當地政府應當在本級財政預算內安排支持奶業(yè)發(fā)展資金，加大對奶農的扶持力度。三是當地政府應當加強對生鮮乳價格的監(jiān)控和通報，及時發(fā)布市場供求信息和價格信息；并探索建立由各方參與的生鮮乳價格協(xié)調組織，確定生鮮乳交易參考價格和最低價格。四是建議各地盡快與乳品企業(yè)協(xié)商，建立按質計價和奶款到戶相結合的付款機制，真正從制度上保障奶農利益。
          加快實現第三方檢測制度，實現公平交易  由于目前缺乏第三方質量檢測機制，奶站與乳品加工企業(yè)、奶站與奶農之間發(fā)生原奶質量糾紛時，缺少仲裁機構。此外，第三方檢測制度也有利于緩解畜牧部門的監(jiān)管壓力。所以，建議盡快成立地方性的生鮮乳第三方監(jiān)測機構，使目前存在的因奶質和奶價認定不一而產生糾紛的問題得到較好解決，也有利于規(guī)范乳品企業(yè)無理甚至隨意拒收生鮮乳的情況，并在地方性第三方檢測制度運行相對成熟之后，逐步推進全國性的第三方檢測體系的建立。
        加強宏觀調控，推動奶業(yè)健康發(fā)展  奶站管理和奶源發(fā)展中出現很多問題的原因，在于整個奶業(yè)產業(yè)鏈甚至在奶業(yè)之外。因此，要解決這些問題就必須要發(fā)揮政府在宏觀調控方面的優(yōu)勢。首先，要改變奶價低迷，遏制奶農倒奶殺牛愈演愈烈，就必須要從產業(yè)鏈末端的乳品消費市場上下功夫。建議政府出臺相應政策，如進行牛奶營養(yǎng)宣傳，加強當前奶業(yè)形勢和乳制品質量安全的通報，推進學生奶計劃，向低保人群發(fā)放免費奶券等方式，提高消費者信心，促進乳品消費市場的回暖，拉動前端生產環(huán)節(jié)逐步走出困難，進而推進奶站管理和奶源的發(fā)展。其次，各地在奶站管理和奶源發(fā)展過程中，要因地制宜，發(fā)揮地方能動性和創(chuàng)造力。第三，加強政府與乳品企業(yè)的溝通協(xié)調，實現奶業(yè)區(qū)域平衡發(fā)展。地方政府應和中央政府配合，在根據地方奶業(yè)發(fā)展的潛力和速度適時加強與扶持本地乳制品企業(yè)的同時，積極與外部奶業(yè)資本溝通與協(xié)調，建立良好的合作關系，有序開發(fā)這些新的奶業(yè)市場，緩解北方奶業(yè)危機，逐步實現全國奶業(yè)區(qū)域平衡發(fā)展。