一、問題的提出
國務(wù)院對發(fā)展我國奶業(yè)的重視是一貫的，但是單獨發(fā)文對行業(yè)發(fā)展加以具體指導(dǎo)，則始于2005年國辦24號文《關(guān)于加強液態(tài)奶生產(chǎn)經(jīng)營管理的通知》（以下簡稱為“通知”）。貫徹“通知”精神兩年來，應(yīng)當說，各地各級政府普遍重視了我國奶業(yè)的發(fā)展，但是正如“通知”標題所述，大多局限在行業(yè)的“生產(chǎn)經(jīng)營管理”范圍內(nèi)，停留在問題的表面上。因此在貫徹“通知”的第二年，當國際市場出現(xiàn)了“牛奶貴如油”劇變的時候，我國奶業(yè)不僅沒能把握住發(fā)展的新機遇，反而凸現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)所存在的局限性，尤其是我國奶農(nóng)生存力的脆弱性，引起了中央政府的高度關(guān)注。因此迅速下達了國務(wù)院〔2007〕31號文《關(guān)于促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（以下簡稱為“意見”）。
“意見”共十七條約四千字，涉及了我國奶業(yè)近年來所面臨的困惑、爭議的絕大部分問題。在充分肯定了奶業(yè)在國民經(jīng)濟里的重要地位和客觀分析了我國奶業(yè)當前發(fā)展情勢的基礎(chǔ)上，制定了一系列促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的有力政策。從內(nèi)容上看，十七條分成四大主題（形勢：原文的第一條至第二條；任務(wù)：原文的第三條至第十條；政策：原文的第十一條至第十五條；分工：原文的第十五條是一個專項，指定由“國家發(fā)改委”落實；第十六條是“塊塊”即地方政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；第十七條是“條條”即主管部委的指導(dǎo)責(zé)任）。
從政策的內(nèi)涵上來分析（集中在原文的第十一條至第十五條，又散見于原文的第五至第十條），可分為經(jīng)濟杠桿類：財政、稅收、金融、保險等；法規(guī)導(dǎo)向類：規(guī)范、標準、標識等；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類：乳品加工項目統(tǒng)一實行核準制、農(nóng)民專業(yè)合作組織等三大類。
仔細研究可以發(fā)現(xiàn)，三類政策的具體程度和深度各有不同。其中“經(jīng)濟杠桿類”的政策規(guī)定相對具體，充分體現(xiàn)了中央“立足當前解困”的意圖；而其它兩類則較為原則，可能更多地涉及“著眼長遠發(fā)展”即需要逐步解決的“深層次原因”，意味深遠地提出“只有采取綜合措施解決這些問題，才能確保我國奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”。
“意見”的真正“含金量”，不僅僅在于中央財政出手的解困扶持資金，更在于“跳出”了奶業(yè)的“生產(chǎn)經(jīng)營管理”圈子，來探討制約我國奶業(yè)可持續(xù)發(fā)展的深層次原因。“意見”將這些深層次的原因歸納為：“奶牛良種覆蓋率和單產(chǎn)水平低，養(yǎng)殖方式較為落后；乳品加工企業(yè)與奶農(nóng)的利益關(guān)系不順，原料奶定價機制不合理；加工企業(yè)惡性競爭，市場秩序不規(guī)范；質(zhì)量保障體系不健全，液態(tài)奶標識制度不落實；消費群體培育滯后，市場開拓不力。”共五個方面。事實上，這五個“原因”并不是完全獨立的，它們相互之間存在著某種交叉，一定程度上又互為因果，因此其中究竟何者是主要原因，或者說是主要矛盾，恐怕整個社會還需要實踐和時間來逐步提高和統(tǒng)一認識，以便于形成“又好又快”、事半功倍的“綜合措施”。
二、五個原因之間的關(guān)系
“意見”所歸納的五個原因的核心問題，其實只有一個，那就是“質(zhì)量保障體系不健全，液態(tài)奶標識制度不落實”，其它四大“原因”，只不過是它在不同場合、不同條件下的衍生產(chǎn)物而已。至于之所以只強調(diào)了“液態(tài)奶標識”單一產(chǎn)品，可能是因為我國奶業(yè)發(fā)展至今，目前依然以液態(tài)奶單一產(chǎn)品為主。
然而這樣的表達，僅僅是對存在現(xiàn)象的一種輪廓性的描述，或許還是兩年前國辦下發(fā)的“通知”第一條的表達得更為科學(xué)：“完善液態(tài)奶標準并嚴格按標準組織生產(chǎn)”，今年國務(wù)院“意見”在另一處的表達則更為完整“健全質(zhì)量標準體系和標識制度，規(guī)范市場秩序”，準確地挑明了問題所在。
從我國現(xiàn)行奶和奶制品的國家標準來看，目前只有一個巴氏殺菌奶產(chǎn)品，規(guī)定只能以生奶為原料，其它奶制品則允許以復(fù)原奶為原料。這與世界上多數(shù)政府的奶業(yè)法規(guī)不相一致，然而，即使這個唯一與我國奶農(nóng)的生息直接相關(guān)的產(chǎn)品，在我國也沒有得到公正的法律保護，其市場份額逐年在萎縮，目前僅為28%左右，而北美和歐洲各奶業(yè)強國均在99%以上，世界各發(fā)達國家均在95%以上，與我國近鄰的日、韓以及臺灣地區(qū)也在97%以上。
巴氏殺菌奶之所以是全球最為流行的液態(tài)奶產(chǎn)品，是由它的加工工藝決定了奶汁所受到的熱處理強度是最低的，換言之即“對乳汁的熱損傷最小”，相對于其它所有的液態(tài)奶品種而言，是營養(yǎng)保留得最完整的液態(tài)奶。因而歷來得到全球消費者的普遍認可。同時這一特點也決定了它對生乳的衛(wèi)生質(zhì)量要求是最高的，否則只準許“實施一次低強度的熱處理（巴氏殺菌）”，勢必難以保證食用的安全性。而兩者的結(jié)合，則形成了國際奶業(yè)最高級的優(yōu)勢競爭力核心。對“奶的熱損傷”程度，是全球通用的評判所有奶和奶制品品質(zhì)優(yōu)劣的一個基本準則。
此外，巴氏殺菌工藝相對于各種滅菌工藝來說，對其它消耗性資源（能源、飼料、運輸、環(huán)保）的利用，也是最為合理的。有文字歷史資料表明，自上世紀20年代起至80年代初，我國歷年不同版本的國家（或地方）標準都明確規(guī)定，只有最高級別的生奶才允許作為巴氏殺菌奶的原料。只是在此后的國家標準，由于當時的特定原因而去掉了這一限定。因此出現(xiàn)了不正常的“只管加工成品是否達標，無人問津生奶質(zhì)量”的異?，F(xiàn)象。
然而，現(xiàn)行的國家奶業(yè)標準體系內(nèi)并沒有如同國際標準和其它國家的奶業(yè)法規(guī)那樣，對“熱處理強度”有明確的上、下限設(shè)定，因此在最近十多年的生產(chǎn)實踐中，我國奶業(yè)在“加快做大企業(yè)”思想的指導(dǎo)下，為了迎合低質(zhì)量生奶（包括奶粉復(fù)原奶）也能作為原料的不當需求，普遍缺乏對“奶的熱損傷”應(yīng)有的防范和控制意識。
可見現(xiàn)行國家標準遺漏了重要的技術(shù)內(nèi)容，在核心技術(shù)層面上模糊了客觀存在的奶和奶制品的質(zhì)量等級差異；一段時間以來，企業(yè)出于追求自身利益最大化的需要，濫用了熱處理技術(shù)；至于經(jīng)商業(yè)創(chuàng)意廣告后轉(zhuǎn)到達給消費者的信息，則更具有了不同程度的誤導(dǎo)性。由此所產(chǎn)生的積累效應(yīng)是“保護了落后”、制約了整個奶業(yè)的健康發(fā)展，直接的受害者除了我國奶農(nóng)之外還有廣大的消費者。
規(guī)范市場秩序的基本要求是公正、公平、透明地體現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”。目前這一原則被扭曲地體現(xiàn)在加工企業(yè)收購生奶的單一環(huán)節(jié)上，因為不論生奶的質(zhì)量如何，企業(yè)在收購過程中已經(jīng)不分彼此混在一起了，是造成我國現(xiàn)階段奶業(yè)產(chǎn)品高度趨同化的主要原因；而且由于“第三方獨立檢測機構(gòu)”的缺位，有失公正；因此出現(xiàn)了“乳品加工企業(yè)與奶農(nóng)的利益關(guān)系不順”、“養(yǎng)殖方式較為落后”、“原料奶定價機制不合理”和“市場秩序不規(guī)范”以及“消費群體培育滯后”等現(xiàn)象。
另一方面，由于國家標準不能體現(xiàn)生奶的質(zhì)量與終端市場上成品之間的關(guān)系，也違背了 “優(yōu)質(zhì)液態(tài)奶和奶制品，必須以優(yōu)質(zhì)原料奶、經(jīng)規(guī)范工藝制造所得”的科學(xué)原理。而這樣一條全球奶業(yè)所共同遵守的市場經(jīng)濟核心規(guī)則的實現(xiàn)，顯然不能單純依賴企業(yè)的道德覺悟和消費者的自我保護意識來形成，必須由科學(xué)合理的、帶有強制性的法律法規(guī)即國家標準來保證。 左旋肉堿有用嗎評價什么牌子的護手霜好紅血絲最有效減肥方法去角質(zhì)怎樣瘦臉最有效
綜上所述，國務(wù)院“意見”所列的五大原因，只有“完善液態(tài)奶標準”才真正是促進我國奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基本點，應(yīng)該成為全國奶業(yè)一切工作的出發(fā)點和歸宿點。
三、當前的突破口
在目前社會各方認識尚有待進一步統(tǒng)一的情況下，值得我們十分重視的是“意見”抓住的“要害”，即在五大原因中名列第一的“原料奶質(zhì)量有待提高”。“意見”明確提出：“把提高原料奶質(zhì)量放在突出重要的位置，努力提高原料奶的乳脂率和乳蛋白含量，降低菌落總數(shù)。”“完善原料奶質(zhì)量標準體系，抓緊按照生鮮乳品衛(wèi)生標準修訂原料奶收購標準。”
如果我們能夠切實從規(guī)范生奶收購的國家標準上起步，將其作為一個突破口，重點放在生奶質(zhì)量的分級上，同時恢復(fù)原有規(guī)定，明確不同級別的生奶應(yīng)用于不同奶制品制造的適用范圍；然后按照不同產(chǎn)品應(yīng)有的“熱處理強度”要求，進一步完善奶和奶制品的加工工藝法規(guī)和成品標準，就有可能較為順利地修改和完善整個奶業(yè)的國家標準體系，逐步提高我國奶和奶制品的食用安全性和產(chǎn)品質(zhì)量的水平。因為生奶的生產(chǎn)和質(zhì)量，處于整個奶品加工的起點位置，它的定位，實際上決定了其它所有處于下游環(huán)節(jié)上的奶和奶制品標準的基礎(chǔ)水準。
實際上，兩年前國辦下發(fā)的24號“通知”就提出了“完善液態(tài)奶標準”的要求，然而并沒有得到足夠的重視；相反在奶業(yè)國家標準層面上，接連不斷發(fā)生“爭論”。如“禁鮮令”的存廢、“新版《液體奶》標準征求意見稿”風(fēng)波、“新版生乳收購標準報批稿”難產(chǎn)等，而且?guī)缀跛械臓幷摱疾涣肆酥?，沒有結(jié)果，不僅使全國消費者無所適從，也使整個奶業(yè)無所適從。盡管“進口奶粉備案”、“復(fù)原乳標示”、“市場抽樣檢驗糠氨酸”、甚至大張旗鼓的“駐廠監(jiān)管”，轟轟烈烈也取得了局部的效果，然而，由于認識上的原因并沒能抓住要害取得實質(zhì)性的突破。一個明顯的事實是社會對“復(fù)原乳檢驗”普遍感到茫然，至今沒有任何結(jié)果向社會公告！
2005年9月，當發(fā)現(xiàn)我國奶農(nóng)的生存受到了當時進口低價奶粉沖擊時，第一次向國外標準引入了“糠氨酸”檢驗方法，作為配合貫徹國辦24號“通知”的一個“農(nóng)業(yè)行業(yè)標準”，應(yīng)用于“復(fù)原乳”的鑒定。旋即發(fā)現(xiàn)，結(jié)果似乎難以說明問題，因為我們不理解：不規(guī)范的殺菌工藝對糠氨酸和其它指示物含量的干擾，比是否添加奶粉更為直接和敏感。更令人感到奇怪的是，不少人在面臨新問題的時候，并不去反思現(xiàn)行國家標準本身所存在的問題，反而質(zhì)疑和要求取消“國際標準方法”糠氨酸檢驗！
從奶業(yè)科學(xué)的角度來看，我們現(xiàn)在所采用的“糠氨酸含量檢驗指標”，其結(jié)果能夠直接說明的，僅僅是奶的受熱強度（國外稱為“對奶的熱傷害”，這方面的國際檢驗方法標準包括“糠氨酸”、“羥甲基糠醛”、“乳果糖”、乳清蛋白變性率以及多種酶等在內(nèi)，共有十來個），雖然也可以間接地反映出是否使用了奶粉的某種可能性，但不是絕對無附加條件的。因為奶粉本身存在有不同的等級品質(zhì)類型（高、中、低和極低“熱處理強度”四個等級，其糠氨酸等指示物的含量各不相同）。
如果對比2005年國辦24號“通知”，可以發(fā)現(xiàn)今年國務(wù)院的31號“意見”的有些提法，已經(jīng)發(fā)生了變化。如對加工企業(yè)的設(shè)立審批辦法，原來是簡單的“備案制”（24號“通知”增加了 “進口奶粉備案”要求），現(xiàn)改為“核準制，并將與之配套的奶源基地建設(shè)作為項目核準條件之一”。又如明確提出了更為具體的“完善液態(tài)奶加工工藝及產(chǎn)品標準”、“液態(tài)奶標識制度”等，這些都是認識上與時俱進的表現(xiàn)。但是也應(yīng)該看到，依然存在一些停留在原來水平上的比較模糊的提法。如并列提出“完善復(fù)原乳檢測技術(shù)、方法和液態(tài)奶加工工藝及產(chǎn)品標準”，還不如直接與國際慣例接軌，改為“完善液態(tài)乳受熱強度檢測技術(shù)、方法和液態(tài)奶加工工藝及產(chǎn)品標準”，更為科學(xué)。
“液態(tài)奶標識制度”是爭論了好幾年的一個老話題。此前爭論的內(nèi)容并不是如何標識而是“需要還是不需要標識”的問題，現(xiàn)在該是進入到討論“如何制定標識”的時候了。
按國際慣例，產(chǎn)品標識的主要作用是面向社會，使消費者易于一目了然地識別商品的本質(zhì)屬性，是執(zhí)行GB7718《預(yù)包裝食品標簽通則》的一個有效補充。但是制定和推行標識的前提是，統(tǒng)一行業(yè)內(nèi)部的術(shù)語。我國現(xiàn)有的奶業(yè)標準體系正缺少一個類似國際奶業(yè)聯(lián)合會（IDF）頒布的《法、英、德、西語奶業(yè)術(shù)語詞典》那樣的一個技術(shù)法規(guī)，大多數(shù)國家都有自己的奶業(yè)術(shù)語法規(guī)，我們應(yīng)該首先予以健全。
另外，在界定產(chǎn)品術(shù)語的時候，必須注意與工藝術(shù)語的界定同步，包括奶畜飼養(yǎng)和奶類加工以及奶和奶制品流通三個完整的領(lǐng)域。上海奶業(yè)行業(yè)協(xié)會在2006年曾經(jīng)有過一個建議：液態(tài)奶產(chǎn)品名稱必須正確標注加工工藝方法，巴氏殺菌或滅菌。凡在生產(chǎn)加工過程中使用了復(fù)原乳的液態(tài)奶產(chǎn)品，其包裝主要展示面上必須標注“復(fù)原乳”，同時在包裝配料表中標明復(fù)原乳占全乳的比率。凡以生乳的全部或部分、為唯一原料的巴氏殺菌產(chǎn)品，可以在其包裝的主要展示面上標“純鮮”字；滅菌產(chǎn)品可以標“純”字。
四、最后的歸宿點
標準屬于法律范疇，是國家意志的一種的表達。食品標準具有規(guī)范和調(diào)整參與市場活動各方的利益的作用，直接體現(xiàn)了消費者的權(quán)益，更具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向作用。
國務(wù)院“意見”強調(diào)的是“按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的基本要求，把發(fā)展現(xiàn)代奶業(yè)放在更加重要的位置，以保護奶農(nóng)利益為根本，以提高良種化水平和轉(zhuǎn)變飼養(yǎng)方式為基礎(chǔ)，以建立奶農(nóng)與企業(yè)合理的利益關(guān)系為紐帶，以完善法律法規(guī)、質(zhì)量標準和規(guī)范市場秩序為保障，以加大政策扶持力度為支撐，努力推進我國奶業(yè)的規(guī)?；?、標準化、優(yōu)質(zhì)化和產(chǎn)業(yè)化，把我國奶業(yè)的整體素質(zhì)和效益提高到一個新水平。”同時再次明確提出“深入宣傳復(fù)原乳、巴氏殺菌乳、滅菌乳等科普知識，使消費者獲得客觀真實信息，維護消費者合法權(quán)益”。
“冰凍三尺非一日之寒”，所有這些問題的解決需要時間和實踐。只有當我們奶業(yè)整體真正認識到：保護一個產(chǎn)業(yè)的中堅力量只能來自于廣大消費者的日常理性消費行為的時候，中國的奶業(yè)才能進入健康發(fā)展的軌道；而培育理性消費者同時也是培育理性生產(chǎn)者的基礎(chǔ)，只能是國家標準本身！這是我們落實國務(wù)院“意見”的最后歸宿點。
